反垄断法12年,为何才到互联网
2020-12-20 06:57:33
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来源: 反垄断前沿

原创: 李玲 黄莉玲

互联网反垄断执法破冰。

12月14日,市场监管总局公布三起未依法申报案件,阿里、阅文、丰巢因违反反垄断法各被罚50万。总局反垄断局相关负责人表示,尽管罚款额度较低,但是向社会释放加强互联网领域反垄断监管的信号。

据南都记者了解,这不仅是互联网首例对经营者违法集中进行处罚的案例,也是整个互联网领域首次反垄断执法案例。

为何《反垄断法》实施12年,现在才首次面向互联网?未来的互联网反垄断监管会更严吗?

互联网反垄断执法为何现在才破冰?

12月14日,市场监管总局发布消息,阿里巴巴投资收购银泰商业、腾讯控股企业阅文集团收购新丽传媒、顺丰的关联公司丰巢网络收购中邮智递,未依法申报各被罚50万元。

据南都记者了解,这是市场监管总局首次对互联网平台未依法申报实施经营者集中作出行政处罚。按照现行反垄断法规定,企业违法实施经营者集中,可处50万元以下罚款。也就是说,三家企业此次均面临顶格处罚。

顶格处罚透露了监管部门的态度。

安杰律师事务所律师顾正平告诉南都记者,执法机构过去一直密切关注互联网领域的竞争问题,并以包容审慎的监管思路推进一些执法行动。这三起案例反映了执法机构的监管思路的重大转变。

那么,为何反垄断法自2008年实施以来,才首次迎来互联网领域的执法处罚案件?

东北财经大学教授于左认为,这与部分互联网反垄断行为复杂,不易识别企业隐蔽行为,包括在双边市场的情况下,相关市场如何科学界定等情形有关。但随着互联网企业的市场势力不断扩大,向多个领域延伸,一些企业掌握着海量数据,具有很大的市场势力,可能损害竞争和消费利益,所以全球范围内都有加强监管的趋势。

在四川大学法学院副教授袁嘉看来,反垄断法实施12年,之所以很少查处涉及互联网领域的案件,一方面与中国互联网企业所处的发展阶段有关,另一方面也与反垄断法理论界和实务界对互联网领域竞争特点和垄断判定的研究面临困难有关。即使在反垄断执法已经有数十年历史的美国和欧盟,这类问题都属于较为前沿和复杂的。

“强化执法是一件好事,这有利于维护市场公平竞争,营造良好的互联网生态。”于左对南都记者说。

中央定调强化反垄断,加强监管成趋势

事实上,南都反垄断课题组梳理发现,加强反垄断在政策层面早有迹象可循。

2019年8月发布的《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》明确,创新监管理念和方式,实行包容审慎监管。同时要求,依法查处互联网领域滥用市场支配地位限制交易、不正当竞争等违法行为,严禁平台单边签订排他性服务提供合同,保障平台经济相关市场主体公平参与市场竞争。

今年1月,市场监管总局就反垄断法修订草案公开征求意见,这是反垄断法自2008年实施以来首次迎来“大修”。其中新增互联网专条,明确认定互联网经营者市场支配地位时可以考虑的因素,并加大对违法垄断行为的处罚力度。以未依法申报实施集中为例,修订草案明确罚款金额由顶格50万提升到企业上一年销售额10%以下的罚款。

最近一段时间,监管趋严的信号更加强烈。

11月6日,市场监管总局等三部门联合召开规范线上经济秩序行政指导会,邀请27家主要互联网平台企业代表参会。

在答记者问时,总局反垄断局主要负责人透露了这场会议的一些细节,即在会上明确涉及协议控制结构的经营者集中同样适用《反垄断法》,应当依法申报并接受反垄断审查,并要求有关企业自行梳理涉嫌违法实施经营者集中的情况。

也就是说,早在一个月前,参会的阿里巴巴、腾讯、字节跳动、美团、京东、拼多多、百度等27家主要互联网平台企业已事先收到监管风声。但据上述负责人介绍,在举报核实和要求自查过程中,有一些企业能够主动配合,也有部分企业对此置之不理或遮遮掩掩。

对此,市场监管总局表示,此次公开处罚这三家经营者,希望能够引导、教育经营者依法依规开展生产经营,依法事先向市场监管总局申报,避免出现未依法申报违法实施经营者集中行为,降低违法违规风险。

值得一提的是,这场在“双十一”前夕召开的行政指导会还透露,平台经济领域的反垄断指南将出台。11月10日,这份指南公开征求意见,回应了业界争议的“相关市场界定”“涉VIE架构申报”等问题,并对公众关注的“大数据杀熟”“二选一”“强制搭售”等热点作出规定。

一石激起千层浪,当日包括阿里、腾讯在内的多家互联网企业股价应声下跌。这份指南释出强烈信号,平台将受到越来越多监管。有专家告诉南都记者,“如果将反垄断监管理解成钟摆运动,那么钟摆开始向左了。”

强化反垄断监管的高潮出现在上周五。12月11日,中共中央政治局召开会议分析研究2021年经济工作,会议要求强化反垄断和防止资本无序扩张。三天后,市场监管总局一连披露三起未依法申报案件,首次对互联网企业开出反垄断罚单。

种种迹象表明,互联网反垄断执法破冰并非偶然。市场监管总局反垄断局表示,虽然平台经济领域竞争呈现出一些新特点,但互联网行业不是反垄断法外之地,所有企业都应当严格遵守反垄断法律法规,维护市场公平竞争,也只有这样,才能确保整个行业的健康发展。

全球反垄断执法趋严,或形成“执法竞赛”

放眼全球,加强互联网反垄断监管正在成为趋势。

当前,以谷歌(Google)、苹果(Apple)、脸书(Facebook)和亚马逊(Amazon)(简称GAFA)为首的美国科技公司正在遭遇全球“围剿”。

10月22日,美国司法部联合11个州总检察长宣布起诉谷歌。这是继上世纪微软垄断案以来,美国20多年来最大规模的反垄断诉讼。紧接着,Facebook成为第二家被诉的科技巨头。当地时间12月9日,美国联邦贸易委员会和48个州及地区总检察长宣布起诉Facebook。

在美国之外,其他主要国家也陆续加入调查GAFA的反垄断阵营。南都反垄断课题组检索公开报道和各国反垄断执法机构发布的通报发现,2017年至2020年12月10日,GAFA在全球18个国家和地区至少遭遇了111起反垄断调查及纠纷。

顾正平告诉南都记者,目前全球互联网反垄断执法均呈现趋严的趋势,甚至在有意无意间形成了某种“执法竞赛”的态势。以Facebook为例,因数据垄断及“杀手型并购”等引发了欧美反垄断执法机构的竞争关注,但上述问题的争议仍然较大、尚未形成统一的共识,后续结果仍有待进一步观察。

“不过无论如何,由于互联网领域市场集中度高,且大多关乎消费者的切身利益,加强互联网领域反垄断执法已是大势所趋。”顾正平说。

长期关注数字经济反垄断的袁嘉观察到,近几年各国执法机构和地区陆续发布多个与互联网领域反垄断有关的研究报告,我国的反垄断学者和执法官员也积极参与多次互联网或数字经济领域反垄断问题的研讨,积累了一定的研究成果,预计会在未来的反垄断法实施过程中发挥更大的作用。

袁嘉告诉南都记者,“全球反垄断执法应该会在最近几年进入更加频繁和高效的时期。”

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